《中国政府采购》2013年第9期
近年来，全国各地都在积极探索公共资源交易统一集中管理的新模式，其中典型的经验和做法被称为“合肥模式”、“惠州模式”、“盘锦模式”等，成为全国公共资源交易统一管理的不同“新样本”。在这场即将席卷全国的改革中，对于政府采购是否应纳入公共资源交易市场进行统一操作和统一监管的问题，以及已经成功进行“管采分离”的政府集中采购机构面临着如何发展的问题，业内讨论一直比较激烈，有人认为政府采购法规定财政部门负有法定监管职责，把它纳入公共资源交易市场监管缺乏法律依据，会削弱财政部门的主体监管地位，以致排斥和反对的声音不断；有的人认为政府采购已经形成了一整套操作监管体系，不需要增加公共资源交易场所的监管。
公共资源交易体制改革是一项新生事物，在法律上没有明确的定位，各地探索的路子和改革的措施不尽相同，在组建和运行过程中遇到的困难和问题也截然不同。通过对本地公共资源交易市场运行情况的亲身感受和深入探析，笔者认为，建设公共资源交易统一集中管理体制首先应该厘清几种观念，做到因地制宜。
一、荆门市公共资源交易市场建设的基本情况
2002年5月，荆门市建立了统一的招投标交易平台。按照“决策、管理（监督）和服务”的要求，在监管模式上，分层设立机构，实行“一委、一办、一中心”的监督管理模式：市招标投标工作管理委员会为非常设机构，对招投标工作实行综合协调、重大事项的决策；市招标投标管理办公室为委员会的常设机构，与市行政服务中心合署办公；市综合招标投标中心为具体的交易服务场所，隶属于市招标投标管理办公室，属具有独立法人资格的全额拨款正科级事业单位。在交易领域方面，要求将建设工程类、政府采购类、国土（矿产）出让类、产权交易类、医疗器械类等项目的招投标统一纳入招投标平台。2011年11月份，荆门市综合招标投标中心加挂荆门市公共资源交易中心牌子。2013年4月，按照湖北省有关统一要求，荆门市招标投标管理办公室、荆门市综合招标投标中心分别更名为荆门市公共资源交易监督管理局、荆门市公共资源交易中心，不再保留荆门市招标投标管理办公室和荆门市综合招标投标中心的牌子。
为有效预防和遏制政府投资项目招投标过程中的违法违规行为，2013年 7月，荆门市人民政府第38次常务会议审议通过了《市人民政府关于进一步加强政府投资项目招投标综合监管的通知》。《通知》在原《荆门市招标投标管理办法》（荆政发〔2009〕15号）的基础上，进一步从明确职责、交易范围和标准、规范程序、加强监管四个方面提出了具体要求。《通知》明确，市公共资源交易管理委员会是全市公共资源交易、招投标综合监管的决策及议事协调机构，负责重大事项的领导和协调；市公共资源交易监督管理局承担管理委员会的日常工作，负责加强政府投资项目招投标工作的指导、协调和综合监管，牵头依法查处招投标活动中的违法违规行为；住建、交通、水务、卫生、国土等行业监管部门按照职责分工负责本行业政府投资项目招投标活动监管，加强标后履约监管；财政部门负责政府投资项目预算评审、政府采购管理和资金监管；审计部门依法独立开展审计监督；监察机关负责对招投标活动有关监察对象实行监督，对违法违纪行为予以调查处理，对招投标各相关职能部门依法履职情况进行监督；市公共资源交易中心负责项目进场交易服务。《通知》还对有关招投标范围和标准作了适度调整，要求市直部门和荆门城区范围内的东宝区、掇刀区、漳河新区、荆门高新区的各类工程建设项目估算价100万元以上，与工程相关的设备材料等货物采购和装饰工程（含室内装饰）估算价50万元以上，勘察、设计、监理等服务类项目估算价30万元以上的政府投资项目，必须统一在市公共资源交易中心进行招投标。
目前为止，荆门市涉及公共资源交易的有关监督和管理的主要部门有市公共资源交易监督管理局、市住建委招投标管理办公室、市财政局政府采购办公室等。新建工程和市政基础设施类工程招标，监督工作由市住建委招投标管理办公室负责；政府采购类的货物、工程（装饰、装修、改建、扩建类）和服务项目招标，现场监督由市财政局政府采购办公室负责；交通、水务、卫生、国土等部门的招标，监督工作由其各行政监督部门负责，市公共资源交易监督管理局对所有公共资源交易活动进行行政监察。
据统计，2012年，荆门市全年进场交易项目629个，交易规模92.65亿元，中标金额82.67亿元，在2011年的基础上分别增长3%、15%和11%，招投标进场交易额、节约率、增值率均创历史新高。从类别上看，工程类项目565个、交易规模88.48亿元，占交易总额的95%，同比增长22%；从采购方式上看，公开招标项目440个，招标金额64.86亿元，占招标总额的70%；从组织形式上看，委托代理机构项目566个，招标金额78.55亿元，占招标总额的91％。
二、要厘清“《招标投标法》与《政府采购法》不协调”的观念。
自2003年《政府采购法》正式实施以来，有人对“二法”的执行情况一直存在争议。由于《政府采购法》第二条中把工程采购列入政府采购范围，但在第四条中又规定政府采购工程进行招投标的适用《招标投标法》。因此，有人认为法律赋予财政部门对政府采购的监管职责不能涉足工程招标采购领域，导致政府工程招投标分别由发改委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门分别实施监督，这实际上是将工程采购排除在政府采购范围之外，严重影响了政府采购政策功能的发挥，使得政府采购的宏观调控功能大大降低。
这是10年来我国政府采购的现状，从这个角度出发的人主张“二法”合并。笔者认为，持此观点的人存在对“二法”的片面理解和认识上出现了偏差。首先，从法律本身来看，《招标投标法》与《政府采购法》都是全国人大出台的同位法，虽然有出台时间的先后，有程序和实体的分别，所调整的对象和行为也不尽相同，但基本上规范的是同一采购行为，总体上并不矛盾。采用招标方式的政府采购项目的操作流程实际上也是按《招标投标法》的相关规定进行，不仅仅是建设工程项目招标投标，业务操作过程，都要符合“二法”的规定，是互补关系，而不是分割对待。其次，“二法”所调整的对象涉及的政府主管部门较多，导致职能交叉，行政效率低下，关键的问题是如何合理地设置和分配这些行政职能，如何把分散于不同行政部门的职能进行梳理，把可以整合的部分统一起来。
三、要厘清 “建立公共资源交易中心没有法律依据”的观念。
“建立公共资源交易中心没有法律依据”是目前业内部分人士所持观点，即建立公共资源交易中心是否合法的问题。从《招标投标法》与《政府采购法》的具体内容上，虽然看不到有关公共资源交易中心的相关规定，但是，从立法的宗旨、目的、各条款的规定内容看，规范操作、加强监管是其最为基本的要求，从这个角度出发，建立公共资源交易中心符合“二法”精神。《招标投标法实施条例》第五条规定，“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务”，为交易中心的建立提供了法律依据。因此，认为成立公共资源交易中心没有法律依据的说法是片面的。
四 、要厘清“进场交易等于吸收合并或全盘纳入”的观念。
2012年6月，中央工程建设治理领导小组在江西南昌召开“全国公共资源交易市场建设工作推进会”，会议明确提出，建立统一规范的公共资源交易市场的原则之一是“部门监管”，建设的模式除了建立统一规范的公共资源交易中心外，也可以通过计算机网络建立统一规范的交易和监管系统平台、进场的项目类别等。具体到政府采购而言，提出的要求是政府采购“纳入进场交易范围”，而不是“纳入统一的公共资源交易中心”，换句话说，不能把它理解为将政府采购整建制合并到公共资源交易中心。
目前，荆门市政府采购项目的公开招标、邀请招标等大型采购项目的开展，均实行“进场交易”，统一在市公共资源交易中心的平台进行，接受市公共资源交易监督管理局和政府采购监管部门的双重监督。为便于提高采购效率，节约采购成本，竞争性谈判和询价等小额采购活动，目前并未实行进场交易，其活动的开展由政府采购监管部门进行监督。
从目前已经建成和实行公共资源交易统一集中管理体制地区的运行情况来看，虽然这些地方经过职能整合将分散的交易场所统一为一个市场，将各行政主管部门的监管职能纳入了统一平台，初步解决了“管办不分”、“多头监管”等问题，但由于有的地方对法律、法规理解不全面，掌握不准确，实践经验欠缺，加之新体制还处于磨合期，内外协调衔接不很顺畅，很容易形成整合之后只是一个简单的“行政搬家”，较之过去没有大的改进和起色，可能会有悖于改革的初衷。